ZuboLom.ru

Инструменты и модели перераспределительной политики государства

Современная политика перераспределения предусматривает сочетание равенства перед законом с перераспределением доходов через механизм прогрессивного налогообложения и систему трансфертных платежей. Она включает программы по созданию реальных равных стартовых возможностей, в частности, с помощью государственных программ развития человеческого капитала, поддержки малого и среднего бизнеса, антимонопольной политики, высоких налогов на наследство и имущество и т.д. Важное место в современной модели распределения смешанных экономик занимает предоставление гарантий социальной защиты. Предусматривается установление прожиточного минимума (уровень бедности) как основы для определения минимального размера заработной платы, социальных пособий и социальных выплат. Устанавливается общегосударственный уровень социального обеспечения и социального обслуживания, который дополняется гарантиями на региональном и фирменном уровнях.

С определенной долей условности инструменты государственной перераспределительной политики можно разделить на прямые и косвенные.

Прямые каналы перераспределения идут от бюджета. Государство, взимая налоги, аккумулирует средства в бюджете (доходная часть), чтобы затем использовать их (расходная часть) на социальные программы, пособия, выплаты и т.п.

К косвенным инструментам социальной политики в рыночной экономике можно отнести благотворительные фонды, льготное налогообложение малоимущих слоев населения, предоставление бесплатных услуг государственного образования и здравоохранения малообеспеченным, государственный контроль цен на монопольных рынках и иные способы перераспределения доходов. Среди них бесспорное преимущество имеет образование при поддержке правительства благотворительных фондов, поскольку они полностью согласуются с господствующим в рыночном хозяйстве принципом рационального поведения: решение богатого поделиться с бедным должно быть продиктовано прежде всего его желанием, а не навязано извне. Содействуя осуществлению данного принципа, государство освобождает от налогообложения доходы, идущие на благотворительные цели.

Преимущество косвенных инструментов перераспределения доходов перед прямыми состоит в том, что, помогая сделать распределение доходов более справедливым, они не оказывают отрицательного влияния на рыночные процессы.

Современная модель распределения смешанной экономики имеет либерально-рыночную и социально-рыночную разновидности, а также разную национальную окраску. Так, американская политика распределения по сравнению с западноевропейской, и в частности с германской, больше ориентирована на рыночную справедливость. Преобладающим принципом американской системы социальных гарантий является принцип индивидуальной ответственности, а западноевропейской - коллективный, общественный принцип солидарности. Последняя система, особенно германская, характеризуется более высоким уровнем социальных гарантий и социальной стабильности.

Доля социальных выплат и налогов в совокупном ВВП ЕС за период 1970-1992 гг. возросла с 34.4 до 40%, в то время как в США она осталась неизменной - около 30%. Налоговые и социальные выплаты составляют 40% всех издержек на рабочую силу в ЕС, что намного выше, чем в США.

Существует различие в подходах западноевропейцев и американцев к проблеме бедности и неудачникам. В США, в отличие от Западной Европы, бедность трактуется как временное явление, которое может быть искоренено. Люди, оказавшиеся в бедности, рассматриваются не совсем удачливыми, "не столь везучими" членами общества, причем к ним относят только больных, инвалидов, временно безработных, детей в неблагополучных семьях. По отношению к этой группе населения в Америке считается необходимым проявлять социальную заботу, ибо они не заслуживают нищеты. Что же касается других категорий лиц, находящихся в бедности, то в США к ним преобладает отношение как к тунеядцам. Господствует мнение, что доход людей - это результат их трудовой деятельности и предприимчивости, а потому несправедливо передавать его от удачливых членов общества неудачливым, невезучим. Иными словами, в системе распределения доходов в США проявляется сильная тенденция к соблюдению рыночной справедливости.

Требованиям рыночной справедливости соответствует организация трансфертных платежей, которые получают американцы по целевым программам независимо от уровня дохода.

Американская и западноевропейская модели распределения отличаются от японской и юго-восточной модели регулирования доходов. Эти модели опираются на трудовую систему мотивации, пожизненного найма, семейно-патриархальные отношения (например, заботу семьи о стариках). В Японии в политике распределения ориентируются на рост государственных расходов не на трансфертные платежи, а на социальный потенциал общества - развитие образования, науки и социальной инфраструктуры. Здесь делается ставка на развитие внутрифирменной социальной системы.

Важное место в распределительной политике американского правительства отводится выравниванию уровня доходов и борьбе с бедностью с помощью налогообложения и трансфертных программ. Здесь шкала налогообложения не очень прогрессивная, и налоги незначительно влияют на выравнивание уровней доходов. Поэтому трансфертные платежи очень существенно способствуют уменьшению неравенства.

В 1968 г. государственные трансфертные платежи в США достигли 400 млрд. дол. и составили 12% всех доходов, получаемых американцами. На эти платежи приходилось 37% расходов федерального бюджета. Однако в дальнейшем выявились и серьезные недостатки механизма перераспределения доходов через трансфертные платежи. Организация управления трансфертными платежами оказалась весьма дорогостоящей процедурой и была сильно бюрократизирована. Достаточно сказать, что в середине 8-х гг. в системе перераспределения трансфертов было занято более 400 тыс. государственных служащих.

Кроме того, государственные программы пенсионного обеспечения, построенные на принципе "плати, сколько собрала, не оставляя резерва", способствовали сокращению сберегательной активности населения и уменьшению предложения труда лиц пенсионного возраста, а в некоторых случаях и досрочному выходу на пенсию еще трудоспособных членов общества. В социальном отношении серьезными недостатками страдали Программы помощи неполной семье с детьми. Они способствовали распаду семьи, поскольку поощряли уход из нее безработных отцов с тем, чтобы семья могла получать пособия, поощряли рост внебрачных детей. В результате, например, подавляющая часть девушек-негритянок старших классов становились матерями и прекращали учебу, получая трансфертные пособия.

Множество социальных пособий и слабый контроль за их целевым использованием создавали так называемую "ловушку бедности" , т.е. ситуацию, когда можно иметь определенное материальное положение за счет получения разного рода пособий, не создающих стимулов для поиска работы. Вследствие этого формировался иждивенческий образ жизни у немалой части населения. Бедность становилась неким культом и передавалась из поколения в поколение. Эти так называемые маргиналы преимущественно являлись неграми и лицами латиноамериканского происхождения. Они скученно проживали в городских районах, образуя "социальное гетто", являвшиеся зоной социальной нестабильности, расовых беспорядков, торговли наркотиками и высокой преступности.

Артур Оукен организацию трансфертных программ сравнивал с "дырявым ведром". Размер "утечки из ведра" характеризуется административными издержками, а также социально-экономическими потерями, связанными с дестимулирующими последствиями предоставления трансфертных пособий.

Выявившиеся на практике неудачи в реализации социальных программ борьбы с бедностью дали основания для властных структур сокращать государственные расходы на трансфертные платежи. Возникла необходимость новых подходов к решению проблемы выравнивания доходов и сокращению бедности.

Сегодня существует единство мнений представителей разных направлений экономической науки о том, что прогресс в решении проблемы бедности во многом определяется ускорением экономического роста страны. Но, придавая особое значение проблеме экономического роста для успешного осуществления социальной политики, экономическая наука в то же время ведет поиск новых подходов в области распределения доходов.

В настоящее время сформировался новый подход к распределительной политике, который сблизил позиции либералов и консерваторов в отношении решения проблем бедности. Суть его состоит, во-первых, в создании трудоспособным членам общества условий, позволяющих им своим трудом и предпринимательской деятельностью поддерживать и улучшать собственное благосостояние и благосостояние семей. Во-вторых, в повышении социальных гарантий, главным образом, за счет заработанных индивидуальных доходов и сохранения за государством функций социальной защиты и социальной поддержки истинно нуждающихся категорий населения.

В рамках этого подхода определились два направления борьбы с бедностью.

Первое - это решение проблемы бедности на основе установления прожиточного минимума для всех членов общества. Его предлагается реализовать с помощью введения негативного подходного налога. Применение этого налога предполагает замену всех существующих трансфертных пособий. Имеется некоторая его аналогия с обычным (позитивным) подоходным налогом. Если при позитивном подоходном налоге семья субсидирует государство, когда ее доход выше определенного уровня (порога), то при негативном налоге все выглядит наоборот: государство субсидирует семью, когда ее доход ниже определенного уровня (порога).

Негативный налог предполагает установление единого гарантированного минимума дохода, ниже которого доход семьи не должен падать, и коэффициента его сокращения (регрессивной шкалы) по мере приближения к гарантированному минимуму в связи с повышением личного заработка. Достоинство такого подхода к реформированию государственной системы социальной защиты состоит в том, что создается мотивация трудовой деятельности и заменяется множество различных трансфертных пособий.

Конечно, программы государственной помощи путем установления отрицательного подоходного налога наталкиваются на большие трудности, связанные с нахождением оптимального сочетания уровня гарантированного минимального дохода и размеров сокращения государственных пособий с сохранением мотиваций труда. Кроме того, введение отрицательного подоходного налога также сопряжено с немалыми административно-управленческими расходами. А оно требует увеличения предельных ставок положительного налога с доходов всех групп, работающих в стране. Так, по оценке С. Фишера, Р. Дорнбуша и Р. Шмалензи, в США издержки введения отрицательного налога, ориентированного на гарантированный минимум дохода в размере прожиточного минимума (дохода, соответствующего черте бедности), в 1980 г. составляли бы 527 млрд. дол., а с учетом отмены всех программ государственной поддержки - 235 млрд. дол. При таких огромных денежных ресурсах, которые потребуются на реформу действующей системы социальной защиты, остаются опасения непредсказуемости поведения бедных слоев населения. Повысится ли их трудовая мотивация и усилится ли их экономическая мобильность - эти вопросы остаются открытыми. Не случайно, в отличие от Западной Европы, где еще сохраняется повышенный интерес к концепции установления единого государственного минимума доходов для всех членов общества и введению негативного подоходного налога, в США в последние годы работа по реформированию программ борьбы с бедностью ушла в сторону от этого налога.

Весьма перспективным в практическом отношении стал в последние годы второй подход к борьбе с бедностью, которому большое внимание уделяется в США и Японии. В соответствии с этим подходом возникло множество институциональных инициатив по стимулированию перехода к трудовой деятельности. Получение пособий увязывается здесь с обязательством их получателей заниматься работой и учебой. В период обучения они получают пособия на содержание детей и на транспортные расходы. Идет сокращение прямого бюджетного финансирования социальных программ, и осуществляется переход к финансированию программ на принципах страхования. Финансирование все возрастающего числа общественных материальных благ и услуг, ранее финансировавшихся за счет общих налоговых поступлений, осуществляется на принципах платности за счет дискреционных денежных доходов населения. Государственное вмешательство в сферу распределения доходов ограничивается установлением социальных гарантий для истинно нуждающихся, истинно бедных членов общества. Для них сохраняется так называемая социальная зона в соответствующих отраслях социально-культурной сферы (социальное жилье, социальное медицинское обслуживание бедных и престарелых, социальное пенсионное обеспечение).

Центр тяжести в финансировании некоторых общественных благ перемещается с выделения ассигнований на объекты социальной сферы к предоставлению компенсационных выплат непосредственно потребителям. Финансирование социальных программ носит адресный характер, предоставление социальных трансфертов тесно увязывается с реальным уровнем дохода получателя трансфертов. Структура трансфертных выплат существенно изменяется, возрастают государственные расходы на развитие человеческого капитала и сокращаются расходы на программы социальной благотворительности. Ожесточаются требования к условиям предоставления пособий по безработице: расширяется объем мероприятий по активной занятости, прежде всего на меры по переподготовке высвобождающихся с производства работников и лиц, потерявших работу. Особое значение придается государственному субсидированию предприятий по превращению потенциальной безработицы в активные виды занятости различного рода.