ZuboLom.ru

Функции государства в переходной экономике

В плановой экономике государство играет решающую роль в развитии всех социально-экономических процессов. Оно непосредственно формирует воспроизводственные пропорции, определяет через систему директивных заданий основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия: объем и ассортимент производимой продукции, цены, поставщиков средств производства и потребителей готовой продукции. До предприятий (имеющих крайне низкую степень экономической самостоятельности) доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники и формированию фонда оплаты труда и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует - при некоторых различиях в степени экономической самостоятельности предприятий в отдельных странах с плановой экономикой -принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.

В свободной рыночной экономике основным регулятором хозяйственных связей является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль (при дифференциации степени правительственного вмешательства в экономику по различным странам). Оно строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.

Изменение основополагающего принципа функционирования системы государственного регулирования - одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. Но такое изменение на практике протекает на фоне непрекращающихся в теории дискуссий о роли и функциях государства в переходный период - между либеральными экономистами и экономистами-государственниками. Либералы убеждены, что в большинстве сфер экономической жизни деятельность государственных органов несравненно менее результативна, чем деятельность частных фирм. Поэтому повышение народнохозяйственной эффективности в переходный период возможно лишь при условии, если государство уйдет из всех сфер, где его может заменить частник, если оно станет небольшим и дешевым, а его доля в перераспределении национального дохода будет значительно снижена. Особое историческое наследие России видится ими не столько в гигантской территории и в традициях мощного бюрократического государства, сколько в невероятно высоком уровне коррумпированности государственного аппарата, в результате чего реализация им даже элементарных общественных функций оказалась фактически парализованной. Вместе с тем либеральные ученые, опирающиеся на монетаристскую теорию, признают, что некоторые экономические функции (прежде всего регулирование денежно-кредитной сферы) не могут не находиться в исключительной компетентности государства в лице независимого от исполнительной власти центрального банка.

Господство в теории либеральных взглядов по данной проблеме и широкое представительство либералов во власти вплоть до конца 90-х гг. далеко не случайны и имеют объективные причины. Сама необходимость перехода от централизованно планируемой к рыночной экономике в значительной мере обусловлена обозначившейся в 70-80-е г.г. тенденцией к снижению уровня реального управления народным хозяйством. Стало ясно, что сверхогосударствленная экономика перестала обеспечивать экономический рост, подъем эффективности производства, усвоение достижений научно-технической революции и т.п. Решение этих стратегических задач потребовало открытия простора стихийно действующему рыночному механизму саморегулирования. Но реальное противоречие переходной экономики состоит в том, что сам этот переход к рыночной экономике может быть осуществлен опять-таки лишь сознательно, при активном участии государства. Функционирование отечественной экономики в 90-е гг. развенчало ранее господствовавший в теории либеральный миф, что, будучи освобожденным от деформирующего вмешательства государства, рынок в нашей стране сам по себе сформируется эффективные предприятия и институты. В связи с этим в переходной экономике решается как бы двуединая задача: встраивание государственного регулирования в нарождающиеся рыночные отношения одновременно с разгосударствлением и приватизацией. Иными словами, здесь происходит борьба двух определяющих и взаимно противоречивых тенденций. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет всеобъемлющий характер, и степень государственного вмешательства в экономику уменьшается. С другой стороны, происходит изменение форм и методов государственного регулирования.

Первая из этих тенденций связана с либерализацией, приватизацией, децентрализацией экономики и объясняется сокращением возможностей реформируемого государства к принуждению, сжатием объема контролируемых им ресурсов. Вторая же тенденция связана с преобразованием самого государства: его выходом на рынок, обязанностью брать на себя на начальном этапе часть функций еще неразвитого рынка. Деформации, внесенные в действие данных тенденций формирующимся российским рынком, повлекли за собой всеобщее разочарование в действенности его механизмов. Как следствие, общим местом большинства политических программ конца 90-х гг. стало в нашей стране положение о необходимости усиления регулирующей роли государства. Прежние надежды на рынок - по принципу маятника - сменились диаметрально противоположными по направлению надеждами на государство.

Последовательно проводившими данную линию и раньше экономисты-государственники полагают, что вмешательство государства в экономическую жизнь должно быть крупномасштабным и всеобъемлющим, а само государство - могущественным и потому весьма дорогим. При этом нередки ссылки на особые российские условия и, в частности, на историческое и географическое наследие России. Беспорядок в общественной жизни в переходный период зачастую воспринимается как результат недостаточности государственного регулирования, "самоустранения" государства от решения ключевых социально-экономических задач. "Пример России, - отмечает Л.И. Абалкин, - войдет во все учебники и хрестоматии начала ХХI в. как яркая иллюстрация того, к чему приводит вытеснение государства из сферы экономики.

Между тем, отвечая на вопрос о целесообразном уровне вмешательства государства в переходную экономику необходимо руководствоваться не какими-либо интуитивными догадками, а научным анализом факторов, определяющих интенсивность государственной интервенции в хозяйственную жизнь. К числу таких факторов необходимо отнести:

  • сформировавшаяся в стране модель переходной экономической системы;
  • модель государственного регулирования, которую правительство кладет в основу проводимой им экономической политики - склоняется оно в большей степени на рекомендации монетаристов, кейнсианцев, теоретиков "экономики предложения" или же обладает собственной концепцией транзитологии;
  • состояние конъюнктуры, складывающейся в данный момент в национальной экономике: преодолен ли уже трансформационный спад, достигнут ли докризисный объем производства или же сжатие национального продукта продолжается;
  • правящая партия, реально выдвигаемые ею макроэкономические цели, а также фаза борьбы за власть (развертывается предвыборная борьба или наступил момент, когда победившая партия должна доказать свою способность эти цели реализовать);
  • степень самостоятельности проводимой правительством экономической политики, что в решающей степени связано с объемом внешней задолженности страны международным финансовым организациям.

Для экономической литературы, посвященной проблеме перехода к рынку, характерно стремление абсолютизировать одну из сторон описанного выше противоречия: либо, мистифицируя всесилие монетаризма, преувеличить разрушающую государство сторону данного перехода, либо, наоборот, чрезмерно раздуть конструктивную роль правительства в построении рыночной экономики. При этом в научной литературе середины 80-х г. г. господствовало представление о высокой степени управляемости процесса трансформации централизованно планируемой экономики в рыночную. Однако за исключением Китая во всех других постсоциалистических странах иллюзией оказалось представление о том, что данный процесс будет протекать в форме некоей "социальной инженерии", что мощное государство, исходя из соображений либо социальной справедливости, либо экономической эффективности, будет привносить новые эффективные рыночно ориентированные механизмы, постепенно вытесняя механизмы планового регулирования. По мнению Е. Гайдара , это - наиболее серьезная ошибка науки, опровергнутая жизнью.

Переход к рыночной экономике обычно начинается иначе - когда традиционные институты власти теряют способность к эффективному контролю над страной, а потому не могут реально противодействовать ослаблению своего политического влияния. Как отмечает А. Ослунд , постсоциалистическое государство по природе своей очень слабое. Оно и раньше было узурпировано бюрократами, оппортунистически преследующими прежде всего свои собственные интересы. Но с появлением богатого класса предпринимателей возникли возможности участия чиновников в крупномасштабной коррупции. Кроме того, при сохранении (с учетом многочисленных внебюджетных фондов) высокого уровня правительственных расходов - 50-60% ВНП - на пути коррупции существует крайне мало препятствий. Государственные чиновники к тому же глубоко деморализованы, часто не имеют необходимого образования и не разделяют веры в ценности демократического общества. Их жалование недостаточно высоко и его рост отстает от темпов инфляции. Степень деморализации чиновников (и соответственно степень их коррумпированности), по оценке А. Ослунда, ниже всего в Чехии, ограничена в других странах Восточной и Центральной Европы, очень высока в балканских государствах и еще выше в республиках бывшего СССР. Отсюда директором Стокгольмского института экономики стран Восточной Европы делается вывод: "Выступать за более активную роль государства на ранних этапах переходного периода - значит поддерживать передачу власти и финансовых средств коррумпированным кругам" .

Однако вполне осознавая опасность бюрократизации и коррупции, многие ученые в то же время не склонны постоянно уповать на действенность рыночных механизмов и частной инициативы как главных движущих сил в переходный к рынку период. Уход государства из социально-экономической сферы и нарушение экономической координации, по мнению Я. Корнаи, способны привести к 2 крайне негативным последствиям, ставящим под сомнение саму возможность изменения типа экономической системы. Обычно происходящий при этом стремительный спад объема производства, во-первых, сопровождается снижением уровня социальной стабильности в обществе, всеобщим разочарованием в демократии и усиливающейся тягой к "сильной руке". И действительно, в условиях усилившегося в последнее время обнищания российского населения возрастает опасность использования демократической процедуры выборов для прихода к власти в нашей стране прежних коммунистических лидеров. Характерно в данной связи, что последние опросы общественного мнения показывают, что в стране растет число тех, кто предпочел бы росту цен жизнь в условиях контролируемых государством потребительских цен и товарного дефицита.

Во-вторых, возрастает риск оказаться в ситуации, когда падение производства в целом остановилось, однако выход на траекторию экономического роста займет весьма значительный временной интервал. Причем выйти из этой ситуации (а еще лучше - избежать ее) можно только при более активном участии государства в экономической жизни. Такая государственная интервенция в хозяйственную жизнь - это не возврат "назад" к командной экономике, но это - и не радикальное движение только "вперед" со слепой надеждой на внутренние силы рынка.

Таким образом, роль государства в переходной экономике выше, чем в уже сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии формирования, и по причине отсутствия сформировавшихся субъектов рынка, да и самой его инфраструктуры регулирующие возможности рыночного механизма недостаточно высоки - и это обусловливает необходимость более интенсивного вмешательства государства в экономические процессы. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному не происходит автоматически, стихийно. Рассчитывать на то, что рынок сам разрешит все проблемы российской экономики, не приходится. Рыночный механизм в переходной экономике вопреки иллюзиям мистифицированного монетаризма не возникает стихийно, а создается обществом при активном участии государства. "Сам по себе, - отмечает С. Меньшиков, - рождается только капитализм "первоначального накопления" из феодализма и мафиозный капитализм - из социализма. Эта закономерность повсеместно доказана на практике даже в сравнительно благополучной Восточной Европе".

Государство призвано регулировать сам процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий его нормального функционирования.

Все функции государства в переходной экономике можно условно разделить на 2 группы. Во-первых, это функции по созданию условий эффективного функционирования рынка. Во-вторых, это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.

К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы в рыночной среде.

Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки размещения ресурсов, обеспечения макроэкономической стабилизации и стимулирования экономического роста.

Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. Однако на этапе перехода к рынку реализация каждой из этих функций характеризуется рядом особенностей.

Так, если в сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего законодательства и внесения в него частичных корректировок, то на переходном этапе необходимо заново создавать всю правовую базу хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права собственности и гарантии выполнения контрактов, регламентировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства - коммерческих банков, бирж, инвестиционных фондов и т.п., создавать правовые основы антимонопольного регулирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка налоговое законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению и т.д. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как массовая приватизация государственной собственности.

Правовая основа хозяйствования должна быть стабильной. Постоянные и существенные изменения в хозяйственном законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику, формируя у предпринимателей и домохозяйств чувство неуверенности в завтрашнем дне. В то же время на новом хозяйственном праве, создаваемом в сжатые сроки на начальном этапе перехода к рынку, неминуемо лежит печать компромисса между различными партиями, оно к тому же не апробировано практикой, а потому весьма несовершенно и нуждается в существенной корректировке. В результате в переходной экономике весьма острым становится объективное противоречие между требованием стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования. И прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо всякий раз соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения принципа правовой стабильности.

Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения размещения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих условиях государство берет на себя функцию корректировки размещения ресурсов. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию данной функции государственного регулирования. Дело в том, что для стран, вступающих в этап перехода к рынку, характерны острейшие экологические проблемы, перешедшие по наследству от административно-командной системы. Для их решения необходимо резко ужесточить ограничения на вредные выбросы, значительно повысить налоги на производителей, использующих экологически опасные технологии, и т.п. Однако производители в массе своей технологически и финансово не готовы создавать продукцию с меньшим вредоносным внешним эффектом. Поэтому попытки быстро изменить экологическую ситуацию путем введения жестких нормативов, санкций и дополнительных налогов неминуемо выльются в значительное сокращение объема производства, что усилит экономический спад, характерный для начала переходного периода. Решение проблемы возможно путем постепенного ужесточения политики регулирования отрицательных внешних эффектов с заранее, за несколько лет объявленными очередными изменениями экологических нормативов, размеров налогов, штрафов и т.п. Это позволило бы предприятиям заранее приспосабливаться к грядущим изменениям и отреагировать на них внедрением экологически безопасной технологии, а не резким сокращением производства.

Регулирование процесса перераспределения ресурсов в производство общественных и квазиобщественных благ в переходной экономике осложняется из-за высокой инфляции. Как известно, от высокой инфляции больше всего страдают лица с относительно стабильными номинальными доходами, к которым, в частности, относятся работники бюджетных отраслей. Начинается переток квалифицированных научных, педагогических и др. кадров в сферы деятельности, приносящие более высокие доходы. Для того, чтобы воспрепятствовать этому процессу, сохранить кадровый потенциал в жизненно важных для развития общества сферах, обязательным элементом политики размещения ресурсов на переходном этапе должна быть система защиты доходов работников бюджетной сферы от инфляции.

Чем выше темпы инфляции и глубже спад в переходной экономике, тем выше роль стабилизационной функции государственного регулирования - традиционными средствами бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики.

Основная сложность стабилизационного регулирования на переходном этапе связана с тем, что высокие темпы инфляции сочетаются здесь с глубоким экономическим спадом. В этих условиях стимулирующая фискальная и монетарная политика, направленная на преодоление спада, способствует усилению инфляции. И наоборот, ужесточение денежно-кредитной и фискальной политики, направленное на подавление инфляции, способствует углублению кризисного падения производства. Перед государством встает сложнейшая проблема сочетания "жесткости" и "мягкости" в экономическом регулировании.

На первом этапе перехода к рынку главной обязанностью государства является обычно проведение достаточно жесткой макроэкономической политики, недопущение инфляции в таких размерах, когда она становится разрушительной. "Можно спорить о том, - отмечает Е. Ясин, - что такое "достаточно жесткая", но с тем, что государство должно осуществлять контроль за денежной сферой, за количеством денег в обращении, я думаю, не будут спорить ни либералы, ни государственники".

На более поздних этапах переходного периода по мере снижения инфляции, а затем и остановки падения производства все более актуальной становится функция стимулирования экономического роста. К этому моменту у государства появляется возможность увеличить финансирование фундаментальной науки и образования, что способствует ускорению НТП, уменьшает тяжесть налогового бремени, что стимулирует рост деловой активности, более активно использовать налоговую и кредитно-денежную политику как средство стимулирования технического прогресса и роста инвестиций.

Но помимо этого в период постсоциалистического переходного развития государству следует инициировать образование и активно поддерживать развитие основных элементов рыночной экономики, включая финансовый и фондовый рынки, институты регулирования рынка труда и занятости, инфраструктуру рыночной экономики в целом. Под непосредственным управлением государства должно происходить формирование новой системы отношений собственности, присущей смешанной, многоукладной экономике. Самостийно данный процесс в исторически обозримой перспективе в принципе не может произойти.

Становление малого предпринимательства, в том числе и фермерского хозяйства, невозможно без поддержки и государственного регулирования, В последнем нуждаются и современные высокоорганизованные структуры типа финансово-промышленных групп и аналогичных им образований, которые являются столпами современной рыночной экономики во всем мире.

Как видим, государство в переходной экономике выступает в роли инициатора реформ и субъекта, ответственного за их направленность и конкретную реализацию.

При этом все же надо опасаться перегрузки выполнением чрезмерных функций и без того ослабленного государства.

Как видим, роль государства качественно различается на этапах становления, формирования рыночной экономики и в условиях функционирования уже сложившейся, хорошо отлаженной и отрегулированной экономики рыночного типа. Самоорганизация, а рынок - классический образец самоорганизации - , присуща достаточно устойчивым системам и мало эффективна в период перехода от одной системы к другой. Важно иметь в виду и то обстоятельство, что в условиях социально-экономической трансформации принцип самоорганизации способствует усилению консервативной, защитной функции, возврату экономики в прежнее состояние, укоренению старых традиций. К тому же отсутствие каких-либо регулирующих начал в период трансформации ведет к неизбежному нарастанию хаотических процессов.

Роль государства нельзя однозначно трактовать и на разных этапах трансформации постсоциалистических стран. На исходном этапе для обеспечения перелома в социально-экономической динамике оправдан временный уход государства из многих сфер, что может означать осуществление и "шоковой терапии". Но через некоторое время по мере нарастания масштабов трансформационного спада правительство должно приложить все силы (в определенных границах, не нарушая рыночную направленность преобразований) для минимизации масштабов обозначившегося спада. Причем чем шире комбинация кризисообразующих факторов, чем с большим опозданием национальная экономика вступила на путь рыночных преобразований, тем масштабнее может быть государственное вмешательство. Именно такую стадию перехода переживает российская экономика. Поэтому при определении направлений государственного регулирования, мы должны сегодня отдавать себе отчет в том, что речь идет об экономике, находящейся в затяжном кризисе, во многом носящем неклассический, нетрадиционный характер (в отличие от классического структурного или циклического спада).

Но когда падение воспроизводства удается остановить и тем более когда возобновляется экономический рост - вызванный к жизни приватизацией и другими рыночными факторами - интенсивность государственной интервенции в хозяйственную жизнь может постепенно ослабляться в духе либеральных подходов.